五、四川省开展排污权有偿使用和交易的工作建议

排污权有偿使用和交易是环境管理制度的重大创新，涉及多方面的工作，技术操作和管理比较复杂，须统筹安排，循序渐进，稳步推进，主要包括：明确交易对象、确定交易主体、开展初始排污权核定与分配、建立排污权政府储备、完善价格体系、规范交易流程等（详见图2），同时还要强化政策技术支撑，落实各部门责任体系。各阶段具体工作要求与建议如下：

（一）明确交易对象

交易对象是指纳入排污权交易的污染物种类。现阶段建议将化学需氧量、氨氮、颗粒物和氮氧化物4类污染物纳入全省排污权有偿使用和交易范围，同时选择适宜地区，试点开展挥发性有机物、总磷和重金属等污染物排污权有偿使用和交易。

（二）确定交易主体

交易主体是指开展排污权交易的单位，包括出让方和受让方。现阶段建议将有富余排污权指标的现有合规排污单位、拥有储备排污权指标的省市两级生态环境主管部门确定为排污权出让方；将需要获取排污权的排污单位、需要进行排污权储备的市级生态环境主管部门确定为排污权受让方。

（三）开展初始排污权核定与分配

初始排污权核定与分配是指在满足区域排污总量控制的前提下，市级生态环境部门对辖区内现有合规排污单位，按照相应核算标准核定其污染物排放指标，通过有偿、免费、预留等方式合规分配初始排污权的行为。初始排污权的核算，建议将已取得重点管理或简化管理排污许可证且有总量控制要求的现有排污单位、已完成排污许可登记且拥有排污权的现有排污单位纳入初始排污权核定范围。初始排污权的分配，现有排污单位按市级生态环境部门核定的初始排放指标，采取自愿原则，依照相应征收标准有偿取得初始排污权，亦可免费使用初始排污权；排污权有偿使用费以年为单位进行征缴。市级生态环境部门在确保完成总量减排任务的前提下，可预留一定的初始排污权作为市级储备。

（四）建立排污权政府储备

排污权政府储备，是指省、市生态环境部门对排污单位闲置、放弃使用、富余等排污权，采取无偿收回或财政资金回购等方式进行储备管理的活动。明确储备来源，建议排污权政府储备的来源包括预留初始排污权，无偿取得的因破产、关停、被取缔或迁出其所在行政区域的排污单位排污权，通过排污权交易取得的排污权，排污单位闲置的排污权，完成污染物减排任务由政府投入环保基础设施建设获得的富余排污权。统筹储备库建设，建议建立省市两级排污权政府储备库，其中火力发电和热电联产排污单位闲置、放弃使用、富余排污权，以及市级政府储备排污权的20%，纳入省级储备；其他由市级储备。省生态环境厅负责建立省级排污权政府储备库，并指导各市建立市级排污权政府储备库。规范储备使用要求，政府储备排污权应主要用于调节排污权交易市场和重点支持、保障国家及省产业政策鼓励发展的重大项目建设。建议建立排污权储备调配机制，结合环境质量改善和污染减排完成情况，综合考虑地方经济发展因素，在市级政府储备排污权不足的前提下，省级政府储备排污权可通过调配予以解决，亦可采取与其他市级政府储备库交易方式解决。

（五）完善价格体系

排污权价格体系包括排污权有偿使用费征收标准1、排污权交易基准价格2、排污权回购价格3、政府储备排污权出让价格4等，涉及污染物包括纳入排污权交易的各类污染物。应坚持“政府引导、市场运作”的原则，排污权有偿使用和交易价格按照市场供求状况，实行政府定价和市场调节价，建议排污权有偿使用费征收标准实行政府定价，由省发展改革委会同省财政厅、生态环境厅根据当地污染治理成本、生态环境资源稀缺程度、经济发展水平等因素制定，原则上以3年为周期核定排污权有偿使用费征收标准。排污权交易价格、排污权回购价格、政府储备排污权指标出让价格实行市场调节价，但不得低于排污权有偿使用费征收标准；排污权交易成交价格不低于排污权交易基准价。有偿取得排污权的排污单位，不免除其法定污染治理责任和依法缴纳环境保护税等其他税费的义务。

（六）规范交易流程

排污权交易是指交易主体通过定额定向出让或市场公开出让（包括拍卖、挂牌、协议等）等方式，在全省统一的排污权交易平台上进行交易的行为。搭建交易平台，统筹省公共资源交易中心，对接省生态环境主管部门环境信息数据平台，建设全省统一的排污权交易平台，开展储备排污权出让、排污单位富余排污权转让、排污权回购等各项排污权交易业务，实现平台之外无交易。建议采用全流程电子化交易，加快组织制定平台交易规程。可交易排污权的确认，建议将有偿取得的排污权超过排污许可证载明许可排放量的部分，以及排污单位通过淘汰落后设施、清洁生产、污染治理、技术改造等措施，减少污染物排放后形成的富余排污权，并经属地生态环境部门确认后，作为可交易排污权。可交易排污权在排污许可有效期限内可用于本单位新（改、扩）建项目，或者进行市场交易出售。新增污染物排污权的取得，新建、改建、扩建项目的排污单位所需新增的主要污染物排污权，建议按照生态环境部发布的排污许可证申请与核发技术规范进行核定，依据建设项目环境影响评价文件分级审批规定，分别经对应的省、市（州）人民政府生态环境主管部门核定后，通过排污权交易取得。对于环境质量较好且尚有一定环境容量、污染减排工作推进成效明显、排污权政府储备充裕的市（州），经省生态环境部门确认后，市（州）生态环境部门可依据项目情况（排污量大小、产业类别、所在区域等）免费出让政府储备排污权。通过排污权交易购买获得排污权，可作为排污单位获取重点污染物排放总量控制指标的重要依据，支撑环评审批。规范交易方式。有可交易排污权的排污单位可通过交易平台，按照相关价格规定要求，采取挂牌转让、竞价转让等的方式与需新增排污权的排污单位进行交易，亦可向所在地生态环境主管部门申请出让富余排污权；需新增排污权的排污单位可采取挂牌购买、议价等方式与有可交易排污权的排污单位进行交易，民生项目、重点项目亦可按照相关价格规定，购买政府储备排污权。需要进行排污权储备，用于支持本地区重大项目的生态环境部门，应通过交易平台，按相关要求，回购排污单位排污权或向其他地区生态环境保护部门跨区域购买储备排污权。排污权交易线上成交后，交易双方应签订排污权交易合同。明确跨区交易。在满足区域生态环境质量改善要求前提下，经上级生态环境部门同意，大气污染物排污权可以在全省流转、交易，水污染物排污权可以在同一流域内流转、交易。排污单位优先在所在市的区域内购买排污权指标。跨市区域交易的，受让区域上年度生态环境质量和主要污染物减排指标应完成年度目标任务。生态环境质量未达到要求或未完成减排任务的行政区域，不得开展增加本区域相应污染物排放总量的排污权购买、租赁。探索区域排污权租赁。在落实区域总量控制要求前提下，排污单位因生产波动需要短期增加污染物排放总量的，可以租赁其他排污单位经认定的可交易排污权。

（七）强化交易支撑

政策支撑。完善的政策支撑体系是排污权有偿使用与交易顺利开展的重要基础性条件。因此，建议尽快出台《四川省排污权交易管理办法》，并由生态环境部门制定《排污权交易管理实施细则》《主要污染物排污权确权管理办法》，从政策上肯定和规范交易。此外，还需出台相应的配套性文件，比如，生态环境、财政和发展改革部门联合发布《排污权交易资金管理办法》；发改、财政、生态环境部门联合发布《主要污染物排放权交易基准价格》；生态环境和发展改革部门联合发布《排污权政府储备管理办法》等等，使排污权交易更加规范和具有操作性，系统解决谁来组织交易、排污权如何核定、市场化手段定价、市场主体怎么参与、交易平台运行等关键问题，为我省排污权交易工作奠定制度基础。

平台支撑。公平交易是排污权交易的关键环节之一。建议在省生态环境厅的统筹指导下，依托四川联合环境交易所，充分衔接碳排放交易工作，以市场化为引领，充分发挥资源配置作用，高起点搭建完善四川省排污权交易平台，形成一套较为规范完整的市场交易规则。平台应充分考虑排污权交易的特殊性，最大程度对交易程序进行简化，构建严谨的安全保障机制，确保每个交易者的合法权益，确保平台稳定、安全和交易畅通，更好服务重大项目落地实施。

技术支撑。以四川省环境政策研究与规划院等直属事业单位为政策技术支撑，开展排污权交易“1+N”政策体系5研究。依托科研院所、高校、企业等机构，探索方法一致、标准统一、结果准确的初始排污权核定方法，各市（州）生态环境部门可委托技术单位，科学、精准开展本地区现有排污单位初始排污权的核定。由省级生态环境部门牵头，联合发改、财政、税务、银行等机构，积极开展排污权市场供需关系、交易价格体系、交易市场规则、排污权调控机制等方面研究工作。按照国家统一安排部署，落实减污降碳要求，积极探索研究减污与降碳、排污权交易与用能权交易协同推进机制。

（八）加强部门协作

排污权有偿使用与交易制度的实施和运行，须成立相关领导小组，由省委省政府牵头，生态环境部门主导，财政和发改等部门积极配合，加强数据互联互通，共同推进排污权有偿使用和交易工作。生态环境部门负责排污权核定、排污权有偿使用和交易管理等工作，会同有关部门制定排污权核定技术规范、排污权储备管理、排污权回购等管理制度，建立省排污权交易系统。发展改革部门负责初始排污权使用费征收标准制定等工作，明确初始排污权定价权限并纳入省级定价目录。财政部门负责排污权出让和回购资金监管及相关工作经费保障等工作，会同有关部门加强相关收入和资金管理。税务部门负责排污权出让收入的征管等工作，会同有关部门制定排污权出让收入征收管理制度，并做好与环境保护税的衔接。人民银行积极探索拓展排污权资产金融属性，结合辖区实际，指导金融机构开展排污权抵质押贷款业务，督促金融机构落实金融风险防控主体责任。省市县各级应依托现有排污权交易管理机构或生态环境部门，承担排污权有偿使用和交易各项业务办理、咨询服务、信息发布、供需对接、技术指导、核算评估等具体工作。建议由省环境政策研究与规划院牵头负责排污权有偿使用和交易政策研究制定、省排污权管理信息系统（含金融产品信息）等数字化改革应用建设、政府储备排污权调配管理、全省排污权相关制度执行情况监督检查、排污权交易信息披露、排污权交易业务培训等技术支持工作。

 注：

1：排污权有偿使用费征收标准，是指生态环境部门将核定的排污权指标有偿分配给排污单位所征收的费用标准。

2：排污权交易基准价格，是指排污单位通过排污权交易平台将取得的排污权指标进行交易的价格。

3：排污权回购价格，是指排污权储备机构将排污单位可交易排污权指标有偿收回的价格。

4：政府储备排污权出让价格，是指排污权储备机构通过公开竞价、协议出让等方式出让储备排污权指标的价格。

5：以《四川省排污权交易管理办法》为统领，排污权确权管理、政府储备、市场交易、资金管理等为支撑的“1+N”政策体系。

文章来源：关于组织开展四川省排污权交易管理工作的思考建议（下篇）