为积极推进生态文明建设，加快推动排污权有偿使用和交易的实施，2015年5月，扬州市物价局联合市环保局专程赴泰州进行学习考察，并重点研究了山西省、江苏省两种推进模式，以寻求适合扬州经济发展水平和区域特点的排污权有偿使用和交易的改革之路。

一、我国排污权交易的两种典型模式

我国排污权有偿使用和交易试点工作市场规模较大、具有代表性的，有山西的排污权交易和江苏太湖流域水污染物排污权有偿使用和交易。

（一）山西模式的主要特点

1、只设立一个省级排污权交易机构。2011年10月，山西省排污权交易中心正式揭牌，是全国首家省级成立的有编制、有机构的事业性质的排污权交易中心。该中心是山西省排污权交易的唯一指定机构，在各市设有交易业务受理窗口，通过电子平台与省中心连接，实现了全省排污权交易市场的统一完整，有利于各市企业跨区交易的实现，有助于调节区域内经济发展不平衡的现状。

2、不计排污权使用年限。在排污权交易中，企业购买的排污权使用是永久性的，一次购买，永久使用。如果企业面临关闭、淘汰或者转产，其排污权作为资产，使用权和处置权还属于企业。企业不仅可以把这部分排污权当作自己的固定资产，出让后用作转产的投资，还可以把这部分排污权用作银行的抵押物来获得贷款，用于再发展。

3、制定政府最低保护价格。为保证减排者在交易中能够收回治污成本，山西省物价局、省财政厅、省环境保护厅印发《关于我省主要污染物排污权交易基准价及有关事项的通知》，明确“排污权交易基准价实行政府指导价，采取‘一次性补偿'的办法核定。排污权交易价格不得低于交易基准价。”

4、先建交易市场，后行有偿使用。出于对经济发展水平的考虑，山西省研究制定先确定排污权，再稳健地推进排污权交易，在适当的时候实施排污权的有偿使用的“三步走”思路。采取先无偿分配排污权，在交易市场逐渐形成的基础上，再推行排污权有偿使用的方法，防止企业负担的迅速增加。

山西省排污权交易试点工作在现有架构体系下，已呈现出良性发展态势，促使部分重污染低产值企业主动关停转产，促进了新型环保节能项目的启动，加速了经济结构的调整，提升了产业技术水平。2012-2014年，山西省每年完成排污权交易分别为193宗、270宗、495宗，呈明显的逐年上升态势，特别是企业间的交易数量上升较快。截止2014年年末，山西省累计交易930宗，总成交金额5.59亿元，通过出让闲置的排污权获取收益，使企业从被动减排转变为主动治污，提高了企业治污减排的积极性。

（二）江苏模式的主要特点

1、在特定流域实施排污权交易。水污染物排污权交易存在必须在同一流域实施的特殊性，国际、国内水污染物排污权交易的现有经验较少。江苏省以太湖流域为范围，开展排污权有偿使用和交易试点，具有特定流域内水污染物排污权交易的先行实践意义。

2、逐步展开的制度设计。一方面，试点范围逐步展开。先由部分地区、部分企业试点，再扩大至整个太湖流域，然后由太湖流域扩大到其他流域，最后逐渐扩大到全省范围。另一方面，试点项目逐步展开。先对化学需氧量进行排污权有偿使用和交易，逐步扩大到氨氮、总磷，再扩展到二氧化硫。

3、先有偿使用，后推行交易。先建立排污权的一级市场，即政府与排污单位之间的交易，再利用市场配置功能，逐步引导建立二级市场，配套相关政策措施，建成交易平台，开展企业间的排污权交易。

4、创新排污监管方式。积极推行排污监管创新，如江阴市建立刷卡排污监管机制，将企业污染物排放情况和环保设施运行情况进行实时监控，如发生超标排放，自动关闭污染源排污阀门。各地试点企业污染源自动监测监控体系逐步建立，并实现省、市、县三级自动监控联网。同时，积极推进自动监控第三方运营制度，比对监测校验工作逐步细化到每户试点企业。

目前，江苏省太湖流域所有试点企业均已完成排污指标的申购，并缴纳了有偿使用费。至2014年底，江苏省累计缴纳排污权有偿使用费5.51亿元、排污权交易成交2.24亿元。排污权有偿使用和交易，建立了环境资源限额分配和有偿转让机制，通过价格杠杆的作用，使有限的环境资源发挥更大的经济效益、社会效益和生态效益，相关污染物排放呈现逐年下降态势。2012年，江苏省COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物的排放量分别比上年减少8.3万吨、0.8万吨、9.4万吨和12万吨；2013年，比上年分别减少4.81万吨、0.57万吨、5.03万吨、14.16万吨；2014年，比上年分别减少4.89万吨、0.49万吨、3.7万吨、10.54万吨。太湖流域的水质呈逐步改善迹象，总体处于IV类，15条主要入湖河流水质中，6条水质符合III类标准。“环境是资源”理念越来越多地被企业所接受，遵守环保法律法规的自觉性不断提高。

二、江苏模式与山西模式比较分析

（一）先建立一级市场更能体现环境资源价值。虽然很多国家对初始排污权采用行政手段无偿配置，但就我国严峻的生态形势而言，排污权有偿使用作为一级市场，在经济上确立了环境资源容量的有价性和稀缺性。初始排污权无偿分配，一方面，容易造成不同排放水平企业的不公平。例如，甲企业工艺落后、缺乏治理，乙企业技术先进、效益较好，在初始分配中，甲企业因为排污量大而得到更高的排污指标，乙企业却在扩大生产的过程中，不得不为扩大指标支付高额费用。另一方面，可能形成某些企业滥占排污权的现象，甚至在初始分配过程中出现权力寻租。因此，江苏模式在一级市场的建立方面更加公平合理，更有利于减排目标的实现。

（二）全省统一的交易平台更能促进交易。设立排污权交易二级市场，是提高、优化一级市场分配效率的有效手段，主要目的是提高减排效率，降低污染减排的社会总成本。虽然二级市场是发挥市场作用的平台，但也不能离开政府的引导和监管。政府应当积极培育二级市场，组建专业的交易机构，建立统一的信息网络系统和管理操作平台，为参与交易的企业提供交易的平台和信息服务。山西省的网络平台的建立为促进企业间交易发挥了积极作用，非常值得借鉴。

（三）设定合理的使用年限有利于平衡环境治理与企业发展的关系。各地在排污权指标有效期设定上没有统一标准，江苏省内有1年、3年、5年等年限标准，而山西则无限期。如果规定排污权使用年限过短，不能满足企业长期发展规划的需求，增加了交易成本；如果年限过长，又可能导致一次性缴费偏高，加重了企业负担。一般认为，排污指标使用年限为5年较好，便于配合国家“5年计划”的主要污染物总量控制要求。如江苏省泰州市就明确，一次交易获得的排污权使用年限为5年。

（四）依法监管需要同步加强。加强监管对于维护排污权交易市场规则、确保总量目标有着十分重要的意义。但由于我国现有的监督管理机制仍不健全，管理漏洞、程序缺陷、行政干预都可能破坏排污权有偿使用和交易制度的有序实施。例如，少数企业采取两套排污管网超标偷排，而不能被及时发现并制止；政府相关部门限制排污权出让方的收益使用，要求必须专款专用，导致企业不能自由支配获益资金，严重影响了排污权出让的积极性。因此，只有同步加强监管、规范监管，才能真正发挥制度作用。江苏省通过自动监控、监控设施第三方运维等创新手段，提高了监管水平，有利于总量控制目标的实现。

三、扬州开展排污权有偿使用和交易路径的初步设想

由于江苏省在排污权有偿使用和交易方面起步较早，试点较多，有着相对完善的路径设计和制度安排，因此，扬州市开展排污权有偿使用和交易有着良好的环境氛围和参考基准。结合扬州市的发展实际，应当妥善处理好政府与市场、制度创新与保持经济平稳发展、新企业与老企业的关系，把握好试点政策出台的时机、力度和节奏，因地制宜、循序渐进地推进试点工作。

（一）建立规范的工作机制

1、合理定位。进一步明确政府在排污权有偿使用和交易工作中的职能定位，做市场规则的制定者，制定规章制度；做市场主体的服务者，建立交易平台；做市场行为的裁判者，强化监测管理；做市场秩序的引导者，开展信息服务。不能缺位，防止片面追求经济发展速度、考核指标，制止跨行政辖区的排污权交易的短视现象；不能越位，防止不顾企业的真实意愿，采取“拉郎配”的方式实施交易。以长远的目光来看待排污权有偿使用和交易带来的生态效益，更好地发挥政府应有的职能作用。

2、制定规则。市场规则主要包括市场准入规则、市场竞争规则和市场交易规则，排污权有偿使用和交易中的市场规则需要由政府制定。要建立环境成本合理负担机制和污染减排约束机制，完善有偿分配、初始定价、指标管理等关键技术，针对每个操作环节中可能出现的问题，细化操作流程，制定具体标准，完善行为规则，形成排污权有偿使用与交易的制度框架与实施机制，如初始排污权的核定与管理、有偿使用收费标准、资金管理办法、政府储备排污权的管理、可交易排污权的认定、交易主体的资质审查、交易程序规定、交易文书格式等等。

3、设立机构。由于政府受全体公众的“委托”代为行使环境权，负有管理环境的义务，因此在排污权交易尚未成熟的初级阶段，应由政府设立专门的服务机构和交易场所，为交易提供统一的工作场地和网络平台。各地政府在排污权交易实践中，相继建立了一些事业性质的交易管理机构，如嘉兴市排污权储备交易中心、武汉光谷联合产权交易所、湖南省排污权储备交易中心等等，便于政府完善服务、强化引导监管职能，做好“服务员”和“裁判员”。

（二）建立公平的一级市场

1、新老隔断。由于许多老企业在硬件基础和软件设计方面存在先天的不足，很难和新企业、新项目采取同等条件的排污监测和管理，更难以在排污权有偿使用和交易中一视同仁。应对现有排污单位和新、改、扩建项目采取“新老源隔断”的方式分步推进。对现有排污单位，要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求，逐步实行排污权有偿取得；对新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权，一律以有偿方式取得。排污权出让的形式，“老源”以定额出让为主，“新源”以拍卖为主。通过“新老源隔断”和老企业改造、新项目推出，循序渐进地使排污权的有偿使用扩大到全部排污单位。

2、初始分配。要保障排污权有偿使用初始分配的公平性，应当在全面准确掌握行业排污情况的基础上确定分配量。如果仅根据企业个别需求分配排污权，就难以实现鼓励治污、限制排放的目的。要做好污染源的普查，以一定时期内环保监测的均值作为依据，统一数据核算标准，确保排污核算和科学合理。通过有偿使用与指标管理设置的准入门槛，在排污权初次有偿分配中，筛选出治污效率高的企业享受排污权，以此优化环境资源配置，促进产业结构的调整和清洁生产的普及。

3、灵活价格。在排污权有偿使用和交易制度实践中，普遍采用政府定价的方式进行排污权有偿分配，而各地的排污指标初始有偿使用价格差异极大，以化学需氧量为例，单位价格在2000元－2万元不等，一次缴费的期限为1年－20年不等。合理确定初始价格，必须充分考虑影响价格的多方面因素，如污染物处理成本、指标初始价格、市场的活跃度、资源稀缺程度、排污指标持有单位的价格预期等诸多因素，从而研究制定一个相对合理的价格区间，使价格杠杆真正发挥资源配置作用。价格的确定还应当具有一定弹性，对排污量小的鼓励类排污单位的初始分配价格应有所优惠，对大多数排污水平适中的企业以中间价标准执行，对排污量大的重污染或限制类排污单位可采取拍卖方式取得初始排污权。

（三）建立高效的二级市场

1、培育市场。高效有序的排污权交易市场是排污权交易体系的核心，但稀缺的减排潜力、严格的环境准入制度、不确定的排污单位生产计划以及不明朗的政策预期，使“惜售”现象比较普遍，严重制约了二级交易市场的发展。政府应积极培育二级市场，为排污权交易提供良好的环境。完备的二级市场，必须有独立的市场主体、客体、中介机构，以及公开、公平、公正的交易规则。在排污权交易中，政府必须充分尊重市场的主导地位，在规范交易流程、规则的基础上，确保企业能自由进入市场进行交易，买卖双发按供求关系自由议价，排污权的价格由市场决定。

2、信息公开。政府应当最大限度地为交易市场提供真实、充分、可靠的信息，及时公开排污权核定、排污权使用费收取使用、排污权拍卖及回购等情况以及当地环境质量状况、污染物总量控制要求等信息，为排污单位参与交易提供充分的信息服务。同时，应当利用网上电子平台，实现买方、卖房的需求信息全部公开透明，交易情况实时公布，强化社会监督。

3、有效监管。排污权有偿使用和交易中的监管主要有两个方面。一方面，如果对各排污单位实际排污量的监测不能准确反映排污的实际情况，即使排污权交易制度是一种相当有效的环境政策，也不可能显示出其优势。因此，应当加大对不达标企业的环保处罚力度，督促技术改造，规范排污行为。另一方面，加强排污权交易过程的监督与管理，严厉打击幕后操纵和非法交易行为，保障交易双方的合法权益。

（四）加强技术和制度的创新

1、技术革新。要建立科学的环境评估体系，对各类项目严格实行排放源管理，利用现代科技手段对排放源的污染物排放量进行全天候动态监测，积极使用刷卡排污、排污指标总量预算体系、排水量交易等监管方式，掌握及时准确的排污信息。同时，要通过排污权有偿使用和交易，树立环境资源有价的意识，激发排污单位治理污染的积极性、自觉性，主动减少污染物排放，加快环保技术创新和清洁生产技术使用，提高污染减排效率。

2、市场创新。排污权交易在根本上是一种金融规则，把排污权价格化、资产化和金融化是发挥排污权交易作用的根本途径。一是排污权出租。交易意愿低下，很大程度上受到对未来排污权使用预期的不确定性影响。可以创新二级市场交易方式，采取短期出租的形式提高利用效率，使排污权出租方不用担心产能扩大时指标不够，而承租方可以减少一次性购买数年排污权形成的费用负担，从而能够更好地促进交易。二是排污权融资。排污权作为企业的有价资产，可以成为贷款抵押品，有利于拓宽企业的融资渠道，实现金融促进环境资源优化配置的作用，既减轻企业负担，又能通过排污权交易改善企业融资环境。三是排污权金融。在排污权现货交易市场的基础上，可以逐步推出排污权金融产品，使其同时具有商品属性和金融属性，以金融资本的介入化解排污权交易成本高、价格风险大的问题。

3、政策支持。地方政府应当建立排污权储备制度，回购排污单位富余的排污权，盘活排污权交易市场。对于能够促使工业企业淘汰落后产能、提高污染治理技术水平的有益政策，金融、信贷、工商等部门应当出台配套政策予以支持。由于排污权尚未进入税务部门的商品目录，在财务操作上存在一定障碍。建议配套完善相关政策，明确排污权交易支出和收入的合法性，明确不对其征收营业税或增值税，充分体现税法调控的奖励限制功能。